中国财科院原副院长白景明：深化财税体制改革 支撑服务新型工业化

深化财税体制改革 支撑服务新型工业化

白景明

中国财政科学研究院原副院长、国家制造强国建设战略咨询委员会委员

习近平总书记指出，新时代新征程，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，实现新型工业化是关键任务。推进新型工业化是一个系统工程，要做好各方面政策和要素保障。财税体制是经济社会发展的基本制度条件。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制是确保新型工业化稳妥推进的政策和要素保障体系的重要组成部分，必须从全面落实新发展理念的多层次要求角度，全方位认识深化财税体制改革的支撑服务新型工业化功能。

一、支撑服务新型工业化是新时代深化财税体制改革的历史使命

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局出发，作出了推进新型工业化的重大战略部署，推动我国新型工业化迈出坚实步伐。习近平总书记指出，不论经济发展到什么时候，实体经济都是我国经济发展、在国际经济竞争中赢得主动的根基。

在推进新型工业化过程中，财税体制改革把推动工业转型升级、建设制造强国列为重要突破点。其中，政府收入制度改革分步深化增值税改革，打通增值税全产业抵扣链条，解决工业领域货物和劳务重复课税问题，降低所有行业的固定资产投资税负，大幅降低增值税税率，把工业增值税税率从17%下调至13%，实施增值税留抵退税改革。深化企业所得税制改革，加大力度实施企业所得税研发费用加计扣除制度。在支出政策方面，科技、数字经济、教育、社会保障和就业支持、企业技术改造、节能减排等支出不断增长，新基建成为地方专项债资金重点使用方向。在财政体制方面，逐步建立适应农民工市民化人口流动要求的政府间转移支付制度。

在财税体制改革的赋能下，我国新型工业化发展取得了显著成效。2023年，我国全部工业增加值达到39.9万亿元，超过全球第三大经济体日本当年的GDP总额；我国制造业总体规模连续14年位居全球第一，载人航天、燃气轮机、高端医疗装备等重点领域取得一批标志性成果。2024年，我国规模以上工业企业数量达到51.2万家，累计培育专精特新中小企业超过14万家、专精特新“小巨人”企业1.46万家、制造业单项冠军1557家。

党的二十大报告明确指出，2035年要基本实现新型工业化。但需要看到的是，当前我国推进新型工业化仍面临挑战。首先，我国制造业目前仍处全球价值链中低端，部分关键核心技术受制于人，产业基础能力存在诸多短板弱项，限制了制造业供给创造需求的能力，加大了需求多样化超前发展引发的商品供求矛盾。这在一定程度上使我国进入了工业发展周期中的内需收缩阶段。其次，国际上发达经济体推行单边主义和保护主义，增加制度供给吸引制造业回流，全力抑制技术扩散，逆全球化浪潮迭起。新兴经济体的发展使产业链重组、供应链重塑、价值链重构不断深化。制造业领域国际竞争呈现点面同步加剧格局，外需收缩和外需变现阻抑（如部分国家对中国出口工业品加征关税）强烈压制中国制造业产能输出和固定资产投资增长。最后，工业革命带来的生产方式变革直接冲击了原有就业结构和收入分配结构。近年来，我国工业革命加速推进，但在经济的数字化和智能化水平提升过程中，也出现了青年失业率上升、高等院校毕业生就业难、城乡居民可支配货币收入增长率小幅下调、基尼系数值上行、制造业利润率低、平台经济收益率过高等问题。

应对这些挑战，关键在于强化有效市场和有为政府的良性互动关系，而有为政府的“有为”重在为推进新型工业化及时供给消除瓶颈的制度，其中财税改革是关键。党的二十届三中全会以健全宏观经济治理体系为基点，对全面深化财税体制改革作出统一部署，指出要强化对预算编制和财政政策的宏观指导。这一改革思路凸显出财税体制改革要以优化资源配置、维护市场统一和促进社会公平为三大落脚点，担当起服务新型工业化历史使命的要求。

优化资源配置的要义在于，通过财税体制改革形成政府引领新型工业化推进，进一步优化生产方式、生产结构和生产力空间布局的长效机制。做好这项工作关键在于选准切入点，在准确识别新型工业化资源配置重大难题的基础上有的放矢，深化财税体制改革，进而强化财政引领全社会新型工业化资源配置格局优化功能。具体涉及三方面内容：一是引领全社会持续增加制造业投资，通过深化支出管理改革优化支出政策、调整支出结构，进而增加培育完整内需体系支出并加大基础性和长远性重大项目投入，来稳定全社会的制造业投资预期和投资效益增长空间扩张度；二是通过完善对重点领域和关键环节的税收支持机制强化国家重大战略任务财力保障，来牵引全社会加大新质生产力投入；三是形成新型工业化财政投入带动全社会新型城镇化、乡村振兴、银发经济等投入增长格局。

构建高水平社会主义市场经济体制的关键在于维护市场统一。财税体制具有维护市场统一的内生属性，对超大规模市场内的要素自由流动和市场主体公平竞争以及交易成本变动具有长期制导效应，直接决定内需的规模扩张度和结构变动速率。区域税制的一体化程度直接决定要素区域流动成本差异大小程度。改革开放后始终坚持税收立法权集中在中央是确保要素区域流动税收成本相对一致的基本制度保障，对制造业要素充分自由流动起到了良好保护作用。政府间收入划分制度直接决定各级政府财源建设策略选择。改革开放后，政府间收入划分逐步强化财力下沉，特别是把主体税种（如国内增值税和企业所得税）收入划为中央和地方共享税，充分调动了地方发展制造业的积极性。以推动实现区域基本公共服务均等化为目标的政府间支出责任划分制度，极大平衡了区域间投资条件，特别是确保了中西部投资环境的不断优化，强力支撑了新型工业化推进过程中产业结构改善和生产力空间布局调整。今后需继续加大全国统一大市场建设相关财政投入，比如，加大公共资源交易平台体系建设、培育全国一体化技术和数据市场、加快建设国家综合立体交通网主骨架等方面的投入。完善促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方改革，增强地方推进新型工业化的财力保障能力。

财税体制改革有助于实现新型工业化发展成果由人民共享，能够有效阻抑新型工业化的经济社会震荡效应的扩散。为此，要充分运用税收政策和支出政策支撑供给侧改革，提高全要素劳动生产率增加有效供给，进而增加所有人特别是中低收入阶层的产品消费量。要通过精准发力的财税体制改革妥善处理新型工业化的关联效应。加快推进财政体制改革，优化政府间转移支付结构，研究建立以流动人口为核心约束因素的政府间转移支付制度体系。

二、合理降低制造业税费负担，推动经济高质量发展

制造业是立国之本、强国之基。实现新型工业化关键在于强力推动制造业高质量发展。目前我国是全球工业门类最为齐全的国家，2024年，在500种主要工业产品中，有220多种产品产量位居全球第一。2023年，制造业是我国税收贡献最多的经济门类，制造业税收占税收总额比重超过30%，远超制造业增加值占GDP总额的比重，也超过制造业就业人数占就业总人数比重。其中，制造业增值税收入占增值税收入总额的比重约为35%，企业所得税收入占企业所得税收入总额的比重约为25%。

党的十八大以来，我国采用高强度减税增支型积极财政政策。支撑服务新型工业化成为制度性减税聚力点，从普惠、创新、绿色转型、特定领域和投资五个方面切入支持制造业发展，分步推出了大幅调低增值税税率（17%下调至13%）、增值税留抵退税、提高企业所得税研发费用加计扣除比例等长期降低制造业税负的税改举措。同时，高度重视小微企业的发展，在增值税、企业所得税、财产税等方面给予特殊支持政策。扶持高新技术企业、科技型中小企业，按15%的税率征收企业所得税、亏损延长结转年限。这些税收政策激励了制造业投资，使制造业规模持续扩张，推动了制造业有序转型升级。2024年，我国41个工业大类行业中有39个保持增长，31个省份中有29个实现工业同比增长，其中10个工业大省平均增速为7%左右。同时，高技术制造业增加值同比增长8.9%，占全部规上工业的比重比2023年提高0.6个百分点，制造业投资同比增长9.2%。这表明，发展制造业是长期税制安排，税改方向是建立促进制造业发展的长效税收机制。

党的二十届三中全会在述及健全推动经济高质量发展体制机制时，指出要合理降低制造业税费负担。当前，中国制造业处于转型升级期，制造业企业已自主掀起了产品和技术改造浪潮，企业相关投入激增，企业资产负债率也相应提升。企业的自主选择是具有巨大正外部效应的决策，政府应顺势而为放大此类效应，通过进一步减轻税费负担来增加企业可支配货币资金，降低企业资产负债率、稳定企业转型投入、增强企业核心竞争力。

合理降低制造业税费负担重在通过进一步深化税费制度改革，在供给侧进一步拓展制造业高质量发展的制度空间。这项改革具体包含保持政府收入制度的改革连续性和供给创新两方面内容。前者意指要继续围绕落实新发展理念，深化已推出的税费改革来推动制造业高质量发展；后者意指根据中国式现代化进程的阶段要求和国内外形势的变化特征，以及制造业发展面临的堵点来创新政府收入制度供给。从制造业发展现状和转型升级目标来看，当前和今后一段时间突出要解决的问题是把这两方面结合起来研究建立与制造业新业态相适应的税费制度。

21世纪科技创新再掀新高潮，信息通信、生物科学、物理、化学等领域的重大创新不断涌现。这直接驱动了经济增长，更为重要的是生产方式和生产力要素结构加速重构促使制造业各行业业态普遍发生质变。这向现行税费制度提出了多层次改革要求。

首先，经济活动范围扩大。随着科技进步，经济活动范围逐步扩大到原先很少涉及的领域，如深海、深地、航天、低空等领域经济活动，其规模不断扩大、地位抬升。这直接带来了制造业产出规模和结构需求的巨变。如何根据经济活动范围优化制造业税费制度成为需要研究的问题。

其次，生产资料结构发生了根本性转变。经济发展格局突破性变革的集中体现是以生产资料结构根本性转变为显著标志的生产力革命。第一次工业革命促成生产力革命的显著标志是机器成为最主要的生产工具，第二次工业革命促成生产力革命的显著标志是电力成为最基本生产资料，第三次工业革命促成生产力革命的显著标志则是互联网、数据资产、软件、芯片、计算机等信息化工具成为基本生产资料。进一步说，当今的制造业生产方式已发展成为依托互联网的自动化、社会化大生产。因此，根据传统行业和产品划分设计的税制是否能够实现量能课税和公平课税，就成为必须研究的课题。

再次，劳动者结构发生了重大转变。伴随科技创新和工业革命不断深化，生产方式逐步转向智能制造。从生产力要素结构角度看，这直接改变了劳动者结构，人工智能大规模、大范围替代劳动者，向原有劳动者课税制度提出挑战。

最后，社会化大生产实现方式发生系统性变革。第一次工业革命实现了工厂制取代手工业作坊，促成了行业分工细化的社会化大生产。第二次工业革命后，以机械化为基础的社会化大生产走向成熟，生产、流通和金融三者的融合度大幅提升，垄断集团在社会化大生产格局中的地位跃升。第三次工业革命后，信息化嵌入社会经济运行的各个领域和环节，互联网及其相关要件成为联通要素流动和交易的“基础设施”。在此背景下，平台经济规模不断扩大、地位抬升，跨越时空界限的社会分工全方位细化，经济收益的行业、环节、区域、群体等分配格局发生的重大变化最终导致税源结构巨变。这向现行依照传统的生产、流通和消费定义设计的制造业税费制度提出挑战，要求调整对纳税人、课税对象、税基等的认定，要求深化税制结构改革，逐步提高直接税比重。

从上述改革要求出发，建立与制造业新业态相适应的税费制度，首先应研究如何调整制造业在总体税制结构中的地位。在现行税制结构中，制造业是课税品种最多的领域，不仅是主体税种收入的最大贡献者，还是部分小税种收入的主要贡献者，如环境保护税。同时，现行税制规定在部分制造业行业（汽车、成品油、烟、酒、烟花爆竹等）征收消费税，并专设了与汽车制造相关的车购税。总体看，我国形成了以工业品课税为主的税收体系，工业品税收占税收总额比重已超40%。然而，随着汽车大规模进入家庭，新能源汽车比重不断上升，高消费和高污染产品需要重新定义。就防治环境污染而言，我国已设立环境保护税和资源税，目前应重新考虑各税种发挥环境保护作用的协调性问题，合理降低制造业税收负担。为此，应加快消费税改革推进步伐，特别是尽快分步把消费税征收环节从生产转向销售，使消费税真正发挥直接调节消费行为的功能。为防止最终相关工业品消费者负担上升，应研究调整这些工业品零销售环节税种分布。同时，研究调整消费税税目，考虑消费进步因素把个别产品移出消费税，将个别高价服务消费列入消费税征收范围，综合考虑经济结构变动情况，从消费税本质属性出发寻找新税源。

从可持续发展和国家安全角度看，建立与制造业新业态相适应的税制必须聚力激励创新，全面长期合理降低制造业税费负担。应进一步全面梳理制造业税收优惠政策。在保持有效政策连续性的基础上，进一步提高税收优惠政策的精准性，加大对解决“卡脖子”难题，如集成电路及专用设备、工业母机、新材料等税收优惠政策力度。同时，在推进税制改革过程中，强化促进社会分工细化意识，比如研究深化增值税和企业所得税改革时，充分考虑促进生产性服务业发展。

三、建立保持制造业占GDP合理比重的财政投入机制

保持制造业增加值占GDP合理比重是落实以发展实体经济为基础和牵引的经济发展模式的关键举措，意味着必须继续把制造业做大做强。党的二十届三中全会提出，建立保持制造业合理比重投入机制，意在通过持续增加投入夯实制造业发展基础、进一步健全制造业体系。建立这一机制有两个切入点：一是加大技术进步投入，提高制造业增加值率；二是结合结构调整加大产能扩张投入，进而保持产出规模适度扩大。概言之，就是要通过加大投入使制造业保持规模扩张和质量提升有机结合长期向好态势。

加大制造业投入保持制造业合理比重，市场配置资源要起决定性作用，但政府要发挥引领和调节作用，在结构调整高峰期和固定资产投资低峰期，政府甚至会起逆转和托底作用。纵向看，当前我国制造业恰处结构调整高峰期和固定资产投资低峰期，需要政府实施超常规逆周期调节政策，加大力度托举和引领制造业发展，建立财政投入正常增长机制。这一机制的核心并非资金量多少，而是构建系统、稳定、有效的能够促进制造业高质量发展的制度体系。这客观要求进一步深化财税体制改革，通过改革拓展制造业发展空间、释放制造业发展效应、培育制造业发展动能，具体措施如下。

第一，把促进制造业高质量发展列为支出政策的长期性倾斜点。支出政策是预算的导图和底线，直接决定支出规模和支出结构走向。党的十八届三中全会强调，要把预算审查的重点放在支出政策上。其后，全国人大建章立制不断强化支出政策管理。党的十八大以来，积极的财政政策不断加力提效，成为逆周期调节宏观政策体系中的主干。当前积极的财政政策显现出支出超常规扩张态势，突出表现在赤字、地方专项债、中央对地方转移支付等的规模再创历史新高。但要看到，这种支出扩张不是“大水漫灌”“遍撒胡椒面”，而是精准发力并追求乘数效应不断增强的逆周期调节，其中主要发力点之一就是支撑服务新型工业化，适度持续增加制造业投入促进制造业高质量发展已列为支出政策的倾斜点。应认清制造业财政投入的特点，看到制造业财政投入不仅要支撑制造业本身的发展，还要解决制造业发展派生出来的各种经济社会问题，如就业结构冲击、劳动力区域流动、环境污染和资源耗费加速扩大等。制定制造业财政投入规划，坚持弥补市场失灵、撬动社会投入并优化市场资源配置原则。财政资金要更多流向破解制造业创新和绿色发展之路上的重大难题，更多配置在放大制造业发展乘数效应和缓解制造业发展经济社会震荡效应上。具体来讲，要继续加大短板“卡脖子”薄弱环节核心技术攻关财政投入；综合考虑传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业前瞻布局，持续加大财政投入推动重点领域高质量发展；加大财政投入持续优化能源供给结构，支持打造绿色工厂、绿色供应链、绿色工业园区；加大就业补助投入，各级财政要着眼社会稳定和结构调整平稳有序，加大职业培训补贴、公益性岗位补贴和就业创业服务补贴力度；从统筹城乡融合发展和新型工业化推进相互协调角度出发，落实基本公共服务均等化规划要求，不断加大劳动力流动相关财政投入。

第二，着眼力推制造业稳步增长，进一步深化财政体制改革。一方面，完善中央与地方制造业发展支出责任划分。适度加大中央财政支出力度，中央一般公共预算增加与制造业有关的科技投入，加大超长期特别国债资金中制造业的使用规模。在地方政府层面，应进一步厘清各级政府的制造业高质量发展支出责任划分。其中，省级政府应承担起域内制造业发展宏观调控和发展条件区域平衡支出责任，要结合制造业发展来统筹规划实施域内基本公共服务均等化战略、科技强省战略、绿色发展战略。市县两级政府要承担起营造制造业发展良好环境的支出责任。另一方面，优化政府间转移支付制度。转移支付是落实政府间支出责任的基本手段。我国是政府间转移支付占财政支出比重高的国家，特别是中央财政，目前对地方的转移支付规模已达10万亿元，超过了中央一般公共预算本级收入，占中央一般公共预算支出比重超过70%。未来，积极的财政政策还要加力，中央对地方的转移支付规模要继续扩大。针对促进制造业高质量发展优化政府间转移支付制度，核心是进一步调整转移支付结构，最为关键的是调整中央对地方与制造业发展有关的转移支付结构。中央财政应增加制造业发展中央与地方共同财政事权转移支付，如针对产业发展、中小企业发展等。同时，建立转移支付定期评估机制并整合转移支付资金，通过有进有出的转移支付结构调整增强转移支付发力的精准性，增加与区域间人口流动相关的基本公共服务供给保障转移支付。此外，加快省级以下转移支付制度改革。省级政府层面应抓紧完善产业集群建设转移支付制度，增加就业支持转移支付。

第三，强化资金绩效管理，精准发力驱动制造业高质量发展。一方面，应划清资金使用边界。必须坚持地方专项债资金、政府产业引导基金、国有资本经营预算资金投向有收益的项目原则，一般公共预算资金重点解决产业基础和环境问题。在预算编制环节把好关，不搞重复投入。财政部门要肩负起统筹管理项目库建设职责，严格审查防止各类项目库重复立项。另一方面，实施制造业财政投入宏观经济绩效评价。制造业财政投入具有特定经济性，其中大部分支出属于资本性支出，宏观经济的连锁反应强、乘数效应大。但迄今为止，我国尚未完整实施制造业财政投入宏观经济绩效评价，已有制造业财政投入经济分析大多注重从技术进步和产业链、供应链状况两方面说明制造业发展情况。现在加大财政投入推动制造业高质量发展进入新阶段，需相应完善财政投入绩效评价体系以确保积极的财政政策精准发力增强乘数效应。为此，应从经济增长、就业增长、固定资产投资增长、个人可支配货币收入增长、物价稳定、扩大消费等方面设立指标，评价制造业财政投入的宏观经济绩效。具体可从支出总额和项目支出两条线索展开。前者如对一般公共预算中的工业发展支出总额、中央财政制造业发展相关转移支付支出总额进行宏观经济绩效评价。后者如对地方政府专项债制造业发展项目、超长期特别国债制造业发展项目、政府产业引导基金项目、一般公共预算中政府制造业转移支付项目等进行宏观经济绩效评价。两类评价应相互支撑，特别是要探索把项目支出宏观经济绩效评价汇总生成为支出总额宏观绩效评价。