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对网业分离的观察与剖析

发布时间:2014-09-01  来源:电信研究院  

  作为极富争议性的热点话题之一,网业分离在电信业内一直受到各方面的高度关注。2013年党的十八届三中全会决定中明确提出“国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化”,此后网业分离改革再度引起业内人士的广泛讨论。结合各方观点,提出以下几点看法。

  网业分离的背景与内涵

  一直以来,基础电信企业在向用户提供电信业务时,必须事先投入巨资建设覆盖全国或一定区域范围内的电信网络,并形成少数几家企业经营电信业务的市场格局。上世纪80年代中期以来,为保障用户选择权和强化业务层面竞争,以英国为首率先在固定通信领域开放市场,引入新的固定企业,但很快就发现新进入固定企业受自身网络覆盖范围有限、与老牌电信企业的互联互通质量不高等因素制约,很难展开实质性竞争。

  为防止在位基础电信企业利用其在网络上的支配地位排挤新进入电信企业,上世纪90年代以来,欧美国家进行了一系列的监管政策创新,其重点是约束在位固定电信企业的市场行为,包括强制要求互联互通、禁止搭售或捆绑运营、以公开透明无歧视的方式提供网络施接入等。但上述监管政策落实,也对监管机构的实施能力提出了一系列挑战,特别是如何有效防止在位企业歧视对待其他电信企业方面。

  为了杜绝在位电信企业排挤其他无网络设施的电信业务运营企业这一难题,国外最初是对在位电信企业实施网络元素非捆绑政策(LLU),要求其公布网络元素种类,并按照政府制定的低批发价格向各类业务运营主体公平租赁。2005年英国在市场评估后,要求英国电信BT拆分其接入网设施,组建独立子公司Openreach,确保网络运营与业务运营的分开,并以公开、透明、无歧视的方式向母公司BT、社会上的电信业务运营企业提供接入网的租赁服务。由此,网业分离成为产业界探讨的一个热点议题。

  网业分离的形式及经验

  按照网络类型的不同,过去十多年来国际上实施网业分离改革的举措和力度也略不相同。

  对于固定网来讲,截至目前实施网业分离改革的国家非常少。一种模式英国的功能性分拆模式(Functional Separation),其主要目的是促进业务竞争、实现基础电信网络的平等接入,至今新西兰、意大利、蒙古等少数国家也采取类似举措。英国成立Openreach管理母公司BT的本地接入线路资源,打破“最后一公里”垄断,并与BT在办公地点、财务、人员等方面实施内部相互分离。目前英国92%的家庭已可在多家宽带服务商之间选择。但这一改革导致Openreach投资动力不足、网络升级迟缓、提供的网络接入产品缺乏灵活性无法满足各类业务企业的需求,以及批发价格争议大等新问题。另一种模式是澳大利亚的国家宽带网络公司模式。2009年澳大利亚工党政府宣布投资430亿澳元(约2090亿元人民币),到2021年建成国家宽带网络公司(NBN),并要求NBN公司以政府制定的统一价格,向各类接入商提供网络批发业务,自身不面向家庭或工商企业等终端用户提供零售接入业务。由此实现NBN公司网业分离。五年来NBN公司暴露的问题是网络建设缓慢,合计才覆盖34万户家庭,实际订购3.5万户,实装率仅十分之一;且新的建设支出预算可能比原计划贵一倍以上,工期则比原计划晚50%。2013年7月,联盟党赢得大选后,澳大利亚通讯部长一直对国家宽带网络公司董事会抱以批判态度,导致该董事会成员于9月份集体辞职。2014年初,政府已重新任命新的CEO,并将NBN公司的固定宽带网络技术路线由“光纤到户”调整为“光纤到节点”,以减少成本。

  对于移动网而言,虽然不存在用户家庭接入线路的垄断问题,但监管部门为了防止排挤行为,也对老牌移动企业采取了不同程度的网业分离监管举措。一是强制共享老牌移动通信企业的铁塔、基站和管道、站点等网络设施资产,其原因是这类资产具有垄断属性,新进入企业在建设铁塔、管道等方面具有很大难度。国际电联2012年调查显示,在强制实施铁塔、基站等共享政策方面,回复调查的164个国家中,有100个国家采取了该举措,占到了61%。二是强制共享老牌移动通信企业的移动网络,政策典型是引入移动通信虚拟运营商。国际电联2012年调查显示,在回复调查的177个国家中,有82%的国家发布了该类强制性政策举措,欧美国家则几乎全部要求实施该政策。

  网业分离的最新政策动向

  由于网业分离改革涉及到切割或重组基础电信企业的网络资产,属于比较激烈的管制举措,因此国际共识是只有当针对处于主导地位的电信企业的市场行为监管政策全部失效时,才考虑对企业实施网业分离改革。换言之,网业分离是政府最后的政策选项。2003年后美国已不再要求企业拆分其光纤网络;金融危机以来,欧洲的最新政策动向同样是不再强制要求“网业分离”。其原因有两个方面:

  一是实施网业分离辅以严厉的接入价格上限监管,直接打击了基础电信企业投资积极性,在当前各国竞相部署高速网络,塑造新时期国家竞争优势的当下,已明显不合时宜。到2013年6月底,欧洲英、意等众多国家的光纤宽带用户占全部宽带用户之比均不足7%,远低于日、韩等超过60%的光纤宽带用户占比,甚至低于我国26%的光纤宽带用户占比,一个重要原因就是基础电信企业在严苛的功能性拆分管制政策约束下,基础电信企业已没有意愿去升级宽带网络。2013年9月欧盟发布《关于建立欧盟单一电信市场的改革建议》,明确不再强制要求拆分基础电信企业的光纤宽带网络,以激励基础电信企业投资建设高速宽带网络。

  二是在移动互联网、云计算等为代表的新一轮信息技术革命冲击下,基础电信企业管道化趋势更加明显,网业分离的局面正自发形成。当前,IT制造企业、互联网企业、消费电子企业纷纷跨界进入电信运营业,透过基础电信网络,直接面向广大消费者用户,提供各类信息服务(即OTT服务),乃至话音和短消息等传统电信业务,如微信以非常规方式替代短信、话音等业务。国际上的共识是互联网企业将逐步成为电信业务的提供主体,而基础电信企业将蜕变为批发电信网络设施的“管道商”,电信网络部署和业务运营分离的局面实际上正悄然形成。

  网业分离知易行难

  从理论分析和国际经验看,网业分离政策兼具利弊于一身,不仅涉及到未来电信产业的基本形态和走势,还与行业监管能力息息相关。其利弊大致如下:

  从其好处来看,一是减少基础电信网络的重复投资。诸如铁塔、杆路、管道、机房等网络设施均无需重复购置;跨企业的互联互通难题将不复存在。二是促进基础电信网络的公平接入。网络公司自负盈亏时,就没有动机区别对待社会上各类需要网络接入服务的企业。三是可以通过行政指令要求统筹解决电信普遍服务难题,完善网络覆盖难题。

  但其弊端同样鲜明。一是产生国家级垄断性网络公司的低效运营难题。垄断网络公司缺乏积极性去提升运营效率和推动宽带网络的持续演进升级,更无法有效地满足上游互联网企业流量高速增长的要求。二是带来网络接入批发价格和接入质量监管难题。为了确保公平接入,监管部门必须投入巨大精力,定期对垄断性网络公司所提供的产品种类和服务质量等进行评估,并将对接入产品施行政府定价。

  总体上,从国际趋势看,在当前各国宽带网络竞相升级提速的关键时期,欧美等国已经调整了政策导向,不再鼓励实施“网业分离”和拆分主导企业;从电信技术更迭规律看,本想通过“网业分离”促进上游企业的业务创新,但却带来底层宽带网络升级与上层各类服务企业创新之间不协调、不衔接的新难题;从新一代信息技术革命看,互联网企业对基础电信企业的依赖度越来越弱,基础电信网络的管道化已经大势所趋,网业分离已在自然形成之中。

  作者简介:马源,政策与经济研究所副所长,经济学博士。工业和信息化部电信研究院通信监管领域副主席。长期从事信息通信领域经济分析、市场竞争、行业监管与反垄断政策研究,主持了基础电信竞争格局优化及配套政策、网间结算体系设计与政策、三网融合体制机制问题等重大课题,多次获得工业和信息化部软科学研究优秀成果奖。