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《反不正当竞争法》能否作为电信行业管理的执法依据?

发布时间:2017-03-06  来源:政策法规司  

加强事中事后监管,是当前行政管理改革的共识。修订《反不正当竞争法》健全监管手段,是依法加强事中事后监管的重要制度保障。目前,国务院常务会议已经审议通过《反不正当竞争法(修订草案)》,现已提请全国人大常委会审议。电信行业用户数量众多,相关服务和应用辐射诸多行业和领域,维护良好的电信领域市场秩序,对于发挥好电信行业支撑国家经济社会转型发展作用具有重要意义。多年来,电信行业管理依据《电信条例》开展市场秩序监管,有效维护了行业竞争秩序和用户权益。

由于《电信条例》关于不正当竞争行为类型和处罚的规定不如《反不正当竞争法》完善,仅依据《电信条例》开展电信行业市场秩序监管,似乎存在监管手段不足、监管依据不充分问题。《反不正当竞争法》正在修订,相关制度将更加完善,若《反不正当竞争法》可以适用于电信行业监管,则将有效解决多年来行业一直认为的“监管法律依据”不足问题。

一、《反不正当竞争法》未将电信领域排除在适用范围之外

根据《反不正当竞争法》第1条“为保障社会主义市场经济健康发展,鼓励和保护公平竞争,制止不正当竞争行为,保护经营者和消费者的合法权益,制定本法”的规定,可知制定该法的目的是为了维护市场秩序,该法适用于制止市场中的不正当竞争行为。该法第2条关于“经营者,是指从事商品经营或者营利性服务的法人、其他经济组织和个人”的界定,未将特定行业或者领域的经营者排除在外。

纵观该法,未发现“其他法律、行政法规对不正当竞争行为另有规定的,从其规定”或者“其他法律、行政法规对不正当竞争行为另有规定的,依照其规定处理”等类似将特定领域或者行业不正当竞争行为监管工作排除在适用范围之外的规定。

原国家工商行政管理局局长刘敏学1993622日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上作的关于《反不正当竞争法(草案)》的说明中指出,“本法限于调整在中华人民共和国境内从事市场交易活动,向市场提供商品或者服务(统称商品)的经营者(包括法人、其他组织以及个人)在经营活动中,违背诚实信用的原则和公认的商业道德,损害或者可能损害其他经营者合法权益的行为”。因此,根据《反不正当竞争法》规定和有关说明,该法适用于在中国境内向市场提供商品或者服务的经营者。电信业务经营者提供电信服务,属于《反不正当竞争法》规定的经营者,适用于《反不正当竞争法》。

二、电信行业主管部门是《反不正当竞争法》规定的监督检查部门

关于执法主体或者不正当竞争行为的监管主体,《反不正当竞争法》第3“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查;法律、行政法规规定由其他部门监督检查的,依照其规定”的规定,将工商部门和法律、行政法规规定的负有监督检查职责的部门均作为该法的监督检查部门。原国家工商行政管理局局长刘敏学作的关于《反不正当竞争法(草案)》的说明指出,“根据工商行政管理职能,制止不正当竞争行为,维护市场经济秩序,工商行政管理部门是责无旁贷的。同时,法律、法规另有规定,由其他有关部门管的,还是应由有关部门负责”。因此,工商部门为我国不正当竞争行为的一般性监督检查部门,若法律、行政法规规定由其他部门监督检查,则应由该其他部门负责监督检查。工商部门与其他部门的监督检查,是排除适用关系,而非同时对某一领域或者行业的不正当竞争行为均具有监督检查职责。

关于《反不正当竞争法》第3条“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的,依照其规定”的理解,有一种观点认为该规定仅是授权其他部门依据有关法律、行政法规开展监督检查,并非规定该其他部门可以依据《反不正当竞争法》开展执法。比如,对于《电信条例》第41条“电信业务经营者在电信业务经营活动中,不得有下列行为:(一)以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务;(二)对其经营的不同业务进行不合理的交叉补贴;(三)以排挤竞争对手为目的,低于成本提供电信业务或者服务,进行不正当竞争”和第71条“违反本条例第四十一条的规定,在电信业务经营活动中进行不正当竞争的,由国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正,处10万元以上100万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿”的规定,根据该种观点,电信行业主管部门仅可以依据《电信条例》第41条和第71条,对3种类型的不正当竞争行为进行监管和处罚,对于电信行业的其他不正当竞争行为不能进行监管。

该种观点似乎有一定道理,但放置在《反不正当竞争法》制度体系中,则会发现存在逻辑上的错误。若第3条规定的是其他部门依据相关法律、行政法规开展反不正当竞争行为执法,则排除了其他部门适用《反不正当竞争法》开展监督检查,可以得出《反不正当竞争法》仅适用于工商部门开展的反不正当竞争执法活动的结论,但《反不正当竞争法》第三章规定的监督检查措施和第四章规定的行政处罚手段均是赋予“监督检查部门”的,而非仅授权工商部门。《反不正当竞争法》规定的执法主体是“监督检查部门”,包括“工商部门”和“其他部门”。

根据上述分析,《反不正当竞争法》第3条规定了工商部门与其他部门的不正当竞争行为执法分工,原则上由工商部门负责监督检查,但若其他法律、行政法规规定由其他部门监督检查,则由其他部门监督检查;《反不正当竞争法》规定的“不正当竞争行为”类型适用于所有领域的经营行为,规定的监督检查和行政处罚措施由所有“监督检查部门”负责。

依据工业和信息化部“三定规定”和《电信条例》,电信行业主管部门承担电信市场秩序监管职责,属于《反不正当竞争法》规定的监督检查部门,可以适用《反不正当竞争法》开展执法。根据特别法优于一般法的法律适用原则,对于《电信条例》第41条规定的不正当竞争行为,应由电信行业主管部门依据《电信条例》第71条进行处罚,对于电信领域其他不正当竞争行为,应由电信行业主管部门依据《反不正当竞争法》的规定进行执法和处罚。

(文章作者:许长帅,中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心副主任)